L’8 maggio scorso il Consiglio regionale abruzzese ha deliberato con legge una revisione dei confini della Riserva naturale del Borsacchio, estromettendo dalla stessa il territorio del Comune di Giulianova ed alcune parti del territorio di Roseto degli Abruzzi. Con la legge varata si è proceduto alla sostituzione di alcuni commi dell’art. 69 della legge istitutiva del 2005: quelli che vanno da 1 a 16, mentre immutati restano i commi da 17 a 25 (relativi ai divieti immediatamente applicabili in attesa che la Riserva entri in funzione).
A parere di chi scrive, la legge è illegittima per i seguenti motivi, che investono: 1) il procedimento di istituzione della Riserva; 2) il procedimento di attuazione della Riserva; 3) la natura della legge varata; 4) l’assenza di copertura finanziaria.
1) La legge dello Stato sulle aree protette (l. 394 del 1991) disegna un iter tipizzato da seguire ai fini dell’istituzione delle riserve naturali regionali. Essa stabilisce a chiare lettere che sulla proposta di istituzione di un’area protetta debbano esprimersi gli Enti locali interessati (ossia: i Comuni e la Provincia), che ciò avvenga in Conferenza e che i lavori della Conferenza terminino con un documento di indirizzo, contenente tutta una serie di elementi (art. 22). Solo in seguito il Consiglio regionale potrà esprimersi, “tenuto conto del documento di indirizzo” approvato in Conferenza (su ciò v. anche Corte cost., sent. n. 14 del 2012).
Ora tutto questo non pare essere avvenuto, come del resto si intuisce dalla relazione della II Commissione consiliare, ove si legge che la Commissione “ha ascoltato le amministrazioni locali interessate”. Peraltro, anche a voler tacere sulla irregolarità del procedimento seguito, non è chiaro in che modo, quando e nella persona di chi gli enti locali interessati si sarebbero pronunciati. La relazione della Commissione, ad esempio, non dice se il “parere” dei Comuni e della Provincia reso in Commissione sia stato preceduto o no da una delibera formale dell’Ente.
2) La nuova legge sul Borsacchio rinnova la disciplina degli adempimenti da seguire per l’attuazione della Riserva. Essa ripete quanto già prevedeva la legge del 2005, ossia: entro 90 giorni dalla entrata in vigore della legge il Comune di Roseto dovrà definire, mediante “apposita intesa” [1], l’organo di gestione della riserva, la sua composizione, nonché le forme e i modi attraverso cui si attuerà la gestione stessa; entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il Comune provvederà all’affidamento dell’incarico per l’elaborazione del Piano di Assetto naturalistico della Riserva, il quale dovrà essere elaborato ed adottato entro 1 anno dall’incarico; entro 120 giorni dalla data in cui perverrà in Regione, il Consiglio regionale dovrà approvare il Piano di Assetto Naturalistico; entro 90 giorni dall’approvazione del Piano da parte del Consiglio regionale, il Comune di Roseto approverà il Programma pluriennale di attuazione del Piano e il “Regolamento di esercizio, che stabilisce le modalità di accesso alla Riserva e di fruizione delle infrastrutture e dei servizi in essa realizzati (…), nonché i divieti specifici”.
Ebbene questa disciplina è illegittima per la seguente ragione.
La legge statale n. 394 del 1991 classifica le aree naturali protette regionali in Parchi naturali regionali e Riserve naturali regionali, recando all’art. 22 principi fondamentali che le Regioni devono seguire nel predisporre la normativa di dettaglio. Gli articoli 23 ss. si occupano di disciplinare espressamente i soli Parchi regionali, nulla disponendo in ordine alle Riserve. Ciò potrebbe lasciar pensare che tale disciplina non possa essere estesa alle Riserve e che, pertanto, la Regione sia al riguardo libera di recare la disciplina che vuole. Questa interpretazione, però, non può essere seguita, in quanto se così fosse potrebbe corrersi il rischio che gli obiettivi perseguiti dallo Stato in materia di tutela ambientale siano vanificati. Che non sia così, del resto, lo si evince dalla circostanza che l’art. 22 della legge n. 394 del 1991 annoveri tra i principi fondamentali anche “la pubblicità degli atti relativi all’istituzione dell’area protetta e alla definizione del piano per il parco di cui all’art. 25”. E se si passa a vedere quel che stabilisce l’art. 25, si apprende che “il piano per il parco è adottato dall’organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione”. Con il che resta, dunque, confermato che lo Stato abbia voluto estendere la disciplina sui Parchi anche alle Riserve naturali regionali.
L’art. 23 della legge n. 394 del 1991 stabilisce che la legge istitutiva del parco regionale individui “il soggetto per la gestione del parco”. Per comprendere quale sia l’organismo deputato alla gestione della Riserva naturale del Borsacchio occorre verificare quel che dispone in proposito la legge approvata dal Consiglio regionale. In essa, tuttavia, si dicono due cose contestualmente: 1) che “la gestione della Riserva naturale regionale guidata è demandata al Comune di Roseto degli Abruzzi” (art. 69, comma 4); 2) che “entro il termine di 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge il Comune definisce, mediante apposita intesa, l’organo di gestione della Riserva, la relativa composizione, nonché le forme ed i modi attraverso cui si attuerà la gestione della Riserva stessa” (art. 69, comma 6). Da queste due disposizioni, come si vede, non si comprende quale sia l’organismo di gestione della Riserva individuato dalla legge.
Ora, questa contraddizione può essere sciolta ritenendo che la gestione della Riserva da parte del Comune sia solo provvisoria, ossia ammissibile unicamente fino a quando non venga nominato l’organo di gestione. La qual cosa resterebbe, peraltro, comprovata da quanto la stessa legge regionale dispone al successivo comma 7 dell’art. 69, ove si legge: “qualora, entro il termine di 90 giorni, il Comune non abbia provveduto agli adempimenti necessari stabiliti nel comma 3, la Giunta regionale gestirà in via provvisoria la Riserva”. Del resto, che il Comune possa gestire “a regime” direttamente la Riserva, parrebbe implicitamente escluso anche dalla legge dello Stato, che tra i “principi fondamentali” da seguire annovera “la partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell’area protetta” (art. 22, legge n. 394 del 1991).
Se così è, risulta allora evidente come la legge regionale si ponga in contraddizione con la normativa statale in materia ambientale, in quanto, autorizzando il Comune di Roseto all’approvazione del Piano di Assetto naturalistico, del Piano pluriennale e del Regolamento della Riserva, consente una illegittima invasione nella sfera di competenza riservata dalla legge dello Stato all’Ente gestore. Nello stesso senso, del resto, va anche la giurisprudenza della Corte costituzionale (v. sent. n. 70 del 2011).
3) Dalla stampa quotidiana si apprende che nei confronti di un campeggio sito nel territorio di Roseto “il Tribunale di Teramo ha firmato un’ordinanza di demolizione per strutture ritenute irregolari”. Si tratta, invero, di una sentenza con cui alcuni degli imputati sono stati condannati per aver eseguito lavori (un fabbricato, un parcheggio, l’installazione di 25 pali della luce, ecc.) in difformità del permesso di costruire, rilasciato dal Comune di Roseto (ex art. 44, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 380/2001) (Testo unico in materia di edilizia). In questo caso, il giudice ha ritenuto di non accogliere i rilievi mossi dal P.M., il quale faceva valere come dette opere fossero state realizzate entro un’area ricadente all’interno della Riserva del Borsacchio, determinando così la violazione della legislazione in materia ambientale. A parere del Tribunale, infatti, il permesso del Comune era stato rilasciato il 16 luglio 2007, e cioè “nella fase di momentanea sospensione degli effetti della L.R. 6/2005”, disposta per il periodo compreso tra il 31 agosto 2006 e il 6 ottobre 2007 dalla legge regionale n. 26 del 2006. A parere di chi scrive, il Tribunale avrebbe dovuto sospendere il giudizio in corso e sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 26/2006. Detta legge, sebbene poi abrogata, risulta ancora applicabile ai fatti determinatisi sotto la sua vigenza ed è illegittima perché disponeva – per il periodo sopra considerato – finanche la sospensione dell’efficacia delle “norme di salvaguardia” della Riserva. L’illegittimità deriverebbe dal fatto che, diversamente da quanto sarebbe accaduto se il Consiglio regionale avesse soppresso la Riserva, la legge di sospensione contenesse in sé l’implicita volontà di dare comunque attuazione alla Riserva, non appena il Consiglio avesse approvato il nuovo perimetro della stessa (questo ovviamente non toglie che in appello la pubblica accusa possa chiedere al giudice di sollevare un ricorso in via incidentale dinanzi alla Corte costituzionale).
Un discorso a parte deve essere, però, svolto in merito agli altri capi di imputazione; ossia: in relazione ai reati in materia ambientale, discendenti dalla violazione della legge sulle aree protette del 1991 (violazione delle misure di salvaguardia, ecc.). In questo caso, il Tribunale ha condannato B. C. per aver effettuato lavori senza il previo nulla-osta della competente autorità, come richiesto dall’art. 13 della legge n. 394/1991 (sebbene il P.M. deducesse anche la violazione delle norme di salvaguardia), essendo stati i lavori eseguiti nella vigenza delle norme sulla Riserva del Borsacchio. Secondo quanto si apprende dalla stampa locale, la vicenda giudiziaria parrebbe non ancora esaurita (v. l’articolo dal titolo “Ricorso in appello per l’abuso nel Borsacchio”, pubblicato su Il Centro del 28 gennaio 2012).
Per quel che qui interessa, occorrerebbe valutare se la nuova legge approvata dal Consiglio regionale – che esclude ora dalla Riserva anche quell’area cui fa riferimento la sentenza del Tribunale – possa avere un contenuto provvedimentale. Rispetto a questo tipo di leggi, se è vero che la Corte costituzionale ha affermato che non è preclusa alla legge regionale “la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto”, è del pari vero, però, che, sempre secondo la Corte, dette leggi sono ammissibili soltanto entro limiti specifici e comunque a certe condizioni, ossia nel “rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alle cause in corso” e “nel rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà” (sent. n. 137 del 2009). Esse, in altre parole, sono ammissibili solo se “non sia vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso” (sent. 94 del 2009), se non sia elusa l’esecuzione di una sentenza (sent. n. 267 del 2007) e sempreché non si apra ad una disparità di trattamento tra i cittadini. Circostanza, questa, che sarebbe da escludere solo qualora dalla legge approvata emergesse chiaramente “la ratio giustificatrice del caso concreto” (sent. n. 137 del 2009).
4) La nuova legge sul Borsacchio stabilisce che “per il primo anno successivo all’istituzione della Riserva, il Comune dovrà utilizzare lo stanziamento di cui al comma 24 per l’espletamento degli adempimenti previsti nei commi 3, 5, 9 e 12”, mentre al suo articolo 2 dichiara che “la presente legge non comporta oneri a carico del bilancio regionale”.
Al comma 24 dell’art. 69 si legge: “All’onere derivante dall’applicazione del presente articolo, valutato per l’anno 2005 in € 250.000, si provvede mediante utilizzazione di quota parte dello stanziamento iscritto sulla UPB 05.01.001, cap. 271600 (…)”.
Ebbene, gli adempimenti previsti dalla legge non sarebbero sostenuti da adeguata copertura finanziaria, posto che la somma a suo tempo stanziata risulterebbe (almeno in parte) già utilizzata. A riprova di ciò sarebbe sufficiente richiamare una delibera della Giunta regionale (27 novembre 2008, n. 1153), ove si riferisce di un incarico affidato dal Comune di Roseto degli Abruzzi all’arch. Nigro di Roma (delibera n. 25 del 26.01.2007) per la redazione del Piano di Assetto Naturalistico. Piano che, alla luce del nuovo perimetro della Riserva, non può certo ritenersi utilizzabile così come a suo tempo redatto. Da questo punto di vista, la legge regionale approvata violerebbe, allora, l’art. 81 della Costituzione.
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